Article de José Manuel Martínez Fernández per a Observatori de la Contractació Pública
La contractació juga un paper molt rellevant en la gestió pública, no sols pel volum econòmic dels diners que s’inverteix a través dels contractes, sinó perquè és una eina bàsica per a l’execució dels programes electorals, per a passar al terreny les propostes de noves infraestructures o serveis, o per a desenvolupar les activitats culturals i festives que organitzen totes les Administracions, especialment en aquests dies d’estiu, fins i tot en el més petit dels nostres pobles. A això ha afegir-se la visió estratègica de la contractació pública com a eina per a implementar amb els contractes que celebra el sector públic polítiques públiques en matèria social, mediambiental, de foment de la innovació i de suport directe a les petites i mitjanes empreses (1).
Els partits polítics d’àmbit nacional que concorren a les eleccions generals del pròxim diumenge 23 de juliol semblen conscients del potencial de la contractació pública per a desenvolupar les seves propostes. SUMAR, PP i PSOE recullen en els seus programes propostes concretes en matèria de contractació pública; VOX només li dedica, que hàgim vist, una referència indirecta en al·ludir a l’impuls de la contractació de serveis i indústria nacional de Defensa (proposta 195). Els dos partits majoritaris recullen cinc propostes concretes directament vinculades a la contractació pública; SUMAR va molt més allà i assumeix la contractació pública com a eina per a executar bona part de les mesures del seu programa, amb més de dues pàgines de referències concretes a la contractació pública en les seves mesures socials, culturals, de promoció empresarial i de millora de l’Administració, recordant-se fins i tot del sempitern contracte menor.
Hi ha un tema que m’ha semblat no s’aborda en cap dels programes electorals analitzats: la qualitat i la seva relació amb el preu en els contractes és merament testimonial. Aquesta qüestió només de manera indirecta i testimonial se cita en el programa del Partit Popular, en el qual hi ha una referència a la necessitat d’obtenir en els contractes “una adequada correspondència qualitat/preu”, per al que planteja “analitzar a fons la necessitat a cobrir i les respostes que ofereix el mercat” (proposta 47). SUMAR al·ludeix indirectament a aquesta qüestió en proposar “una política de compres públiques que assegurin ingressos suficients per als proveïdors, corresponsabilitat en la relació comercial i informació pública sobre les pràctiques de compra responsable” (propostes IX.12). Sembla que cap partit polític va llegir, o almenys no recullen en els seus programes, el plantejament del professor Gimeno Feliu en la seva “Carta als partits polítics – A la recerca de l’estrella polar de la contractació pública: Qualitat i valor dels resultats a través d’una contractació pública estratègica al servei de la ciutadania” publicada en aquestes mateixes pàgines el dia el dia 7 de juliol (2). Planteja el professor Gimeno que la “estrella polar” de la nova contractació pública han de ser “la qualitat i el valor del resultat de la prestació”. Considera que focalitzar l’adjudicació de la contractació pública en el preu suposa una errònia visió economicista de la contractació pública, que confon el veritable significat del principi constitucional de l’eficiència amb l’estalvi, sense pensar en els efectes que aquest estalvia tindrà en la qualitat dels serveis que reben els ciutadans. Incideix que això és especialment important en les prestacions dirigides a les persones, com en les prestacions sanitàries. Com hem apuntat, fora d’aquestes referències generals, i una al·lusió específica en el programa del PP a la publicitat de les prestacions i activitats sanitàries, no hem vist cap altra al·lusió a la qualitat en la contractació pública en els programes electorals (3)
La primera referència a la contractació pública en el programa del Partit Socialista, la trobem ja en la seva pàgina 38 (de 272), on es compromet a “facilitar la participació de l’economia social en els processos de contractació pública”, referència que no precisa si es refereix a les empreses del “tercer sector social” i a la qual no hem vist es torni a fer al·lusió en el programa. Incideix en aquest en dues qüestions en el que concerneix la contractació pública:
- reforçar la transparència per a prevenir la corrupció; i
- simplificar i agilizar els procedimients de contratació.
Assenyala el programa socialista que les Administracions Públiques han de ser exemplars en el seu funcionament i “es compromet amb la igualtat, la transparència, la integritat i la rendició de comptes”. Per a això pretén aprovar el V Pla de Govern Obert, una Llei i un registre públic de Lobbies, així com una nova legislació del sistema d’incompatibilitats del personal al servei del sector públic, per a evitar els conflictes d’interessos i la pràctica de portes giratòries (pàg. 236). Amb l’objectiu que les administracions públiques avancin en “eficiència administrativa” es compromet a impulsar “la simplificació i agilitació dels procediments de contractació administrativa, potenciant la utilització d’aquells procediments que garanteixen una major agilitat en els processos de convocatòria i adjudicació dels contractes públics” i “reduir, o fins i tot suprimir, elements de complexitat burocràtica, amb la corresponent reforma normativa si fos necessària, sense minvament de les garanties i sempre en un marc orientat a l’objectiu de “corrupció zero”. No hi ha cap concreció de mesures per a aconseguir aquesta agilitació de procediments de contractació (4). El programa del PSOE apunta després de dues mesures que afecten la contractació pública: establir un “sistema de garanties de pagament a les empreses adjudicatàries de contractes amb el sector públic”, per al que es compromet a promoure els “instruments financers que permetin reduir els temps de pagament”. El seu objectiu principal és evitar “l’impagament de salaris tant a les PIMES com als autònoms subcontractats”. Proposa en aquesta línia crear l’«agència de gestió de prestacions socials públiques», aprofitant el coneixement de l’Agència Tributària, “per a automatitzar els processos i centralitzant la gestió i els pagaments a través de la intel·ligència artificial”. (pàg. 237). Finalment, pel que fa a la contractació pública, planteja incorporar al Portal de la Transparència informació sobre els contractes públics, (alguna cosa que ja imposa l’article 8.1.a) de la Llei 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern).
El Partit Popular recull en el seu programa de 365, de les quals en cinc d’elles s’al·ludeix expressament a la contractació pública:
- Intensificar el procés de contractació centralitzada en l’administració com a eina d’estalvi de costos, incorporant entre els contractes a centralitzar àrees com l’eficiència energètica, el manteniment d’edificis i instal·lacions i els serveis de ciberseguretat. Precisa que per a això s’analitzaran a fons les necessitats a cobrir i les respostes que ofereix el mercat, amb l’objectiu d’obtenir una adequada correspondència qualitat/preu (mesura 47). En l’aposta per la contractació centralitzada, al·ludeix a la necessitat de garantir la participació de les pimes (mesura 295).
- Per a la contractació en concret d’activitats i prestacions sanitàries, proposa una Llei de publicitat per a garantir que l’objectivitat, la veracitat i la base científica són presents en tota contractació que es realitzi al nostre país. (mesura 127).
- Establir un mecanisme jurídic eficaç i estable per a la revisió dels preus en els contractes públics i les pròrrogues, per a evitar la disrupció de serveis essencials, amb les cauteles adequades. (mesura 297).
- Promoure un Pla de digitalització de les administracions públiques, impulsant la utilització de sistemes d’intel·ligència artificial i analítica per a la millora dels processos administratius essencials com la contractació pública (a més de les ajudes socials i el finançament de la R+D+i). (mesura 304).
La formació SUMAR planteja també la necessitat de reforma de l’Administració pública per a millorar l’atenció a la ciutadania, faciliten la tramitació amb les Administracions públiques, per al que proposa facilitar la simplificació administrativa, en particular emprant la digitalització i les noves tecnologies i promovent una gestió per objectius i la sobirania tecnològica del sector públic. En matèria de contractació pública SUMAR desplega una abundant relació de mesures amb l’objectiu d’impulsar la «contractació socialment responsable», potenciant la utilització estratègica de la contractació pública especialment en matèria social i també mediambiental i de promoció de les pimes. La referència a l’impuls de la conclusió de clàusules socials és abundant en el programa d’aquest partit, “com a mecanisme idoni per a incidir, de manera positiva, en el desenvolupament de les polítiques socials (5)”. I així recull referències expresses sobre aquest tema en matèria de producció i promoció empresarial; ocupació; integració; sostenibilitat i salut alimentària; cultura i esport; i contractació de programes informàtics.
- Introduir nous procediments que permetin a les petites empreses accedir en major mesura i en millors condicions a la licitació pública. Per a això planteja incorporar clàusules socials que afavoreixin a autònoms i pimes; reduir la subcontractació a una part residual de la licitació; impulsar el paper de les societats de garantia recíproca i crear un fons de capitalització públic orientat a tal objectiu; així com impulsar els serveis de suport a startups i scaleups (pàg. 14, mesura VI.4).
- Millorar la normativa per a promoure la contractació pública estratègica, innovadora i de «impacte»: potenciar els «concerts socials» com una eina d’intervenció social (pàg.18, mesura IX.1); penalitzar en l’accés a la contractació pública a les empreses que es deslocalitzin (pàg. 27, mesura 25); fer costat a les empreses d’economia social mitjançant clàusules socials en la contractació pública, a les empreses que incorporin noves sòcies, especialment joves i dones (pàg. 30, mesura 47); fer complir els percentatges de reserva de la contractació pública per a aquelles empreses de l’economia social i incrementar els percentatges de reserva de la contractació pública per a les empreses de l’economia social (pàg. 31, mesura 55).
- Impuls de la compra pública responsable, per a difondre pràctiques de consum responsable al conjunt de la societat espanyola i incentivar models empresarials justos i sostenibles i facilitar l’accés a la contractació pública a aquelles empreses que hagin incorporat polítiques per a la millora de les condicions laborals i mesures de conciliació familiar, impulsat la participació dels treballadors i les treballadores en la governança de l’empresa, presentin plans de sostenibilitat mediambiental sòlids i una política de compres que assegurin ingressos suficients per als proveïdors (pàg. 22, mesura 12).
- Establir criteris socials relacionats amb l’ocupació de qualitat en la contractació pública. (pàg. 36, mesura 87)
- Regular els criteris per a l’acreditació d’empreses i els plecs de condicions. Garantir la participació sindical en l’elaboració dels plecs de condicions i en l’adjudicació dels contractes:
- Introducció de clàusules socials en matèries com: ocupació, salut laboral, medi ambient, polítiques d’igualtat, subcontractació, revisió de preus, entre altres.
- Introduir el concepte de solvència social, prèviament a l’adjudicació, tant com criteri per a la classificació d’empreses, com per a les clàusules de tots els plecs de condicions, amb referències a l’obligació de compliment de la normativa laboral general i el conveni col·lectiu de referència.
- Introduir el concepte d’insolvència social sobrevinguda; en cas d’incompliment reiterat dels requisits d’ocupació, es resoldrà anticipadament l’adjudicació.
- Introduir el concepte de baixa temerària social: en els casos en els quals una oferta no contempli el compliment de la normativa laboral o el conveni col·lectiu de referència, constituirà causa per a la desestimació de l’oferta (6) .
- Foment de la compra pública com a motor de la transició alimentària a través de l’adquisició d’aliments saludables i sostenibles destinats als centres dependents de les Administracions públiques, com a centres sanitaris, universitaris, esportius i residències de persones majors (pàg. 70, mesura 10); inclusió en els plecs de contractació de criteris per al foment de la compra pública de productes frescos de la pesca artesanal en institucions públiques (pàg. 66, mesura 12).
- Modificació de la LCSP per a “adaptar-la a l’especificitat del sector cultural, així com eines per a garantir la unificació de criteris en la seva aplicació i interpretació”. Entre les mesures que proposa: revisar aspectes com els negocis jurídics exclosos del seu àmbit d’aplicació; l’aplicació del procediment negociat sense publicitat en l’àmbit cultural; la formació del personal públic que intervé en els processos de contractació; l’ampliació a 50.000 euros l’import dels contractes menors de contingut cultural de manera anàloga al ja regulat en l’àmbit de la ciència; la simplificació de tràmits administratius i de documentació; la concepció del contracte artístic la interpretació del qual en moltes ocasions exclou altres pràctiques diferents a la d’espectacle o obra d’art; o les licitacions de serveis en les quals preval l’oferta econòmica més avantatjosa en detriment de l’especialització cultural, de les condicions laborals i de les petites i mitjanes empreses, les cooperatives o el tercer sector cultural (pàg. 169, mesura 9).
- Per a aconseguir el que denomina “transició tecnològica justa, sostenible i amb drets” i aconseguir un ús social i cooperatiu del programari lliure de codi obert i de la gestió de dades obertes i un ecosistema de plataformes públic-comunitàries, planteja SUMAR entre altres mesures, una avaluació dels contractes d’externalització dels serveis informàtics, potenciant l’ús de programari lliure (pàg. 179, mesura 2) i implementar clàusules que garanteixin el codi obert en les contractacions públiques (pàg. 180, mesura 3).
Sembla que, guanyi el partit que guanyi les pròximes eleccions generals del 23 de juny, tenim garantit que la legislació de contractes continuarà sent objecte de comptants modificacions, més o menys profundes en funció del color del pròxim govern.
1 Aquesta orientació estratègica de la contractació pública que ha consagrat les Directives comunitàries de 2014 i es respira gairebé en cada precepte de la Llei 9/2017, de Contractes del Sector Públic (LCSP), ja s’havia assajat al nostre país almenys des de la crisi econòmica que va fer eclosió en 2008 i es va recollir de manera expressa en Llei de Contractes de 2007 amb la incorporació de l’article 22.2 per la Llei 2/2011, d’Economia Sostenible, actual article 28.2 de la LCSP.
2 https://www.obcp.es/opiniones/carta-los-partidos-politicos-en-busca-de-la-estrella-polar-de-la-contratacion-publica
3. Sens dubte la qualitat, unida a l’eficiència, han de ser presents en tota la gestió pública. Al meu entendre, la fase d’adjudicació, els criteris de valoració de les ofertes, no són ni l’únic ni potser el millor mitjà per a aconseguir la qualitat en les prestacions objecte dels contractes, l’eficiència de la despesa pública a l’hora de satisfer les necessitats que es tracta de cobrir amb cada contracte. Aconseguir l’equilibri ens la qualitat i preu requereix actuar amb aquest objectiu en totes les fases de la contractació. Aquesta és una qüestió de la qual espero ocupar-me en una altra entrada…
4 La LCSP dona diverses eines per a agilitzar els procediments, poc utilitzades en general pels operadors, com la compra conjunta esporàdica (art. 31.2), o el sistema dinàmic art. 223ss); la utilització de criteris matemàtics per a adjudicar els contractes (que no sols econòmics); etc. Altres mesures no han estat desenvolupades pel Govern, com la subhasta electrònica, les centrals de compres o els plecs model tècnics i administratius que va comprometre en l’art. 54 del Reial decret llei 36/2020, de 30 de desembre, pel qual s’aproven mesures urgents per a la modernització de l’Administració Pública i per a l’execució del Pla de Recuperació, Transformació i Resiliència.
5 En aquesta línia, s’acaba de crear un «Comissió Interministerial per al desenvolupament i millora de la inclusió de les clàusules socials en la contractació pública», pel Reial decret 667/2023, de 18 de juliol.
6 Moltes d’aquestes mesures ja estan incloses en l’actual LCSP, com sabem, en els arts. 101.2, 147, 149.4, etc.
